Los Instrumentos de Planeación en Colombia

En lo que corresponde a los instrumentos de planeación, se propende por presentar las diferentes maneras en que desde el ordenamiento jurídico se ha abordado este componente a lo largo del tiempo, haciendo un énfasis en particular en lo relacionado con los Planes de Ordenamiento Territorial.

Ahora bien, previa ilustración frente al compendio normativo que en Colombia se ha desarrollado sobre la materia, resulta menester hacer referencia textual a la definición que el Ministerio de Vivienda establece frente a los Planes de Ordenamiento Territorial. “Es un instrumento técnico y normativo de planeación y gestión del territorio; conformado por un conjunto de acciones y políticas, administrativas y de planeación física, que orientan el desarrollo del territorio municipal en el corto, mediano y largo plazo, regulando la utilización, ocupación y transformación del espacio físico urbano y rural.”

Sobre la base de lo anterior, es claro el alcance, el cual en esencia abarca las características, el marco temporal, las herramientas con que cuenta y la finalidad para la cual es concebido. Así entonces, una vez planteada una definición que no solo resulta ser precisa en su alcance, sino que a su vez es emanada de uno de los entes rectores en la materia, cabe ahora traer a colación lo dispuesto por el primer instrumento de planeación pensado para responder a las necesidades en materia de ordenamiento territorial.

Así entonces, la “Ley 9 de 1989 constituye el instrumento legal por excelencia para afrontar y solucionar los complejos problemas de la urbanización”, frente a lo cual cabe complementar, que es la primera iniciativa de este tipo efectivamente positivizada, sin que ello suponga que no se hubiesen planteado soluciones de carácter instrumental de manera previa. Igualmente, y retomando lo dispuesto en los antecedentes de la Ley 388 de 1997, que hace alusión a los elementos centrales que guiaron la también llamada Ley de Reforma Urbana, se tienen de por tales los siguientes: El derecho a la ciudad, la informalidad urbana, la plusvalía urbana, la racionalidad urbana y los instrumentos financieros.

Por otra parte, en lo que corresponde a la Constitución Política de Colombia de 1991, está de manera específica señala en su artículo 311 que “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde (…) ordenar el desarrollo de su territorio”. Elemento no menor, si se tiene en cuenta que de manera puntual la Carta Magna designa en los municipios el ordenamiento de su territorio, lo cual supone que, salvo excepción legal de igual o mayor jerarquía, ni los departamentos, ni la Nación pueden decidir sobre este elemento.

Entretanto, en lo que corresponde al eje de los instrumentos de planeación, la Ley 388 de 1997 establece en su artículo segundo los principios que guían el ordenamiento territorial, los cuales son, a su vez, el soporte que permite priorizar el componente del espacio público frente a otros derechos o atributos de índole individual; así entonces, se tienen por estos los siguientes: “La función social y ecológica de la propiedad; la prevalencia del interés general sobre el particular; La distribución equitativa de las cargas y los beneficios”. Con base en lo anterior, se establecen unos lineamientos que irrigan el entendimiento completo de la norma y que suponen una primacía del bien común sobre el particular, anudado a unas obligaciones de los particulares con ocasión a la propiedad.

Concurrentemente, en lo que refiere de manera puntual a la conceptualización dada por la Ley 388 de 1997 de los Planes de Ordenamiento Territorial, estos son en esencia “el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.”. Frente al cual, y con ocasión al número de habitantes, recibirá una denominación en particular, así como una mayor o menor exigencia en los elementos a contener. Asimismo, este es definido por la misma Ley “como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”.

Ahora bien, cabe hacer una anotación especial en lo que corresponde con los planes parciales, los cuales encuentran su sustento legal en la citada Ley 388 de 1997, particularmente en el artículo 19, donde se refiere que “son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento”. Ello en la medida en que en estos se define de manera precisa lo correspondiente al reparto equitativo de las cargas y los beneficios, y de manera particular se define el trazado y características del espacio público para el área específica objeto de la operación urbana objeto del plan.

Por su parte, la Ley 1454 de 2011 aporta una conceptualización referente al ordenamiento territorial, al entenderlo como “un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país (…)”. Es de resaltar frente a la definición y al articulado en general, que la tendencia de esta Ley viene dada desde el nivel nacional hacia el local, presentando una variación con respecto a la Ley 388 de 1997 en cuanto a la aproximación en la gestión del territorio, al promover una mayor incidencia de la Nación en las decisiones de los municipios por medio de la auto asignación de competencias, así como formulando un marco jurídico suficiente que permita la asociatividad entre los entes territoriales.

Finalmente, tal y como se ha podido apreciar, los instrumentos de planeación en Colombia cuentan con un marco jurídico robusto que se integran a otras disposiciones, las cuales de manera específica regulan componentes derivados y son aplicables en todo el territorio nacional, así como instrumentos propios de cada jurisdicción administrativa, los cuales se fundamentan en la normativa nacional, pero que aterrizan estos postulados a sus necesidades propias.