El Espacio Público en la Normativa Colombiana

Lo primero por referir será aquello que desde la Constitución Política de Colombia se desprende a partir del artículo 63. Al señalar que “Los bienes de uso público son aquellos de propiedad de la Nación o las entidades territoriales, cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio y tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables”, esta primera aproximación guarda relación con el carácter público que resulta propio de los bienes de la Nación, respecto de los cuales existe una especial protección legal, donde a su vez se establece una doble condición en la medida que encontramos una titularidad única con un uso común.

Ahora bien, con un nivel mayor de decantación frente al término en particular, el artículo 82 de la Constitución dispone: “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.”. Frente a ello, son dos los elementos a destacar, puesto que la construcción de este artículo supone, por un lado, un deber en cabeza del Estado de garantizar la protección del espacio público, lo que por demás significa, obligatoriedad para el Estado y consecuentemente posibilidad de exigencia por parte de la ciudadanía. Por el otro lado, la prevalencia del interés general sobre el particular, que es en sí misma una materialización del estado social de derecho, que posibilita al Estado el poder adelantar actuaciones salvaguardadas en el interés general. 

Conforme a lo hasta aquí señalado, el CONPES 3718 del 2012, según el cual se establece la Política Nacional de Espacio Público, trae a colación una representación gráfica que de manera adecuada hace la distinción entre los bienes públicos y privados, así:

Entretanto y descendiendo en la escala jerárquica, la Ley 9 de 1989 define en su artículo quinto al espacio público como el “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas (…)”. Al respecto, este mismo artículo señala aquellos elementos que constituyen el espacio público, frente a los cuales se remarca la necesidad de que de estos “el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.”

Por su parte, la Ley 388 de 1997, si bien no contempla una definición de espacio público, sí establece una serie de elementos que son del resorte traer a colación en la medida que, desde el planteamiento de sus objetivos, señala como uno de ellos la necesidad de velar por la creación y protección de este componente. Así mismo, dentro del ámbito de la acción urbanística se incluye la posibilidad de definir aquellas áreas que serán destinadas a espacio público, elemento que resulta esencial de remarcar en la medida en que supone una incidencia directa en la disposición espacial del espacio público a partir de los instrumentos de planeación. Finalmente, esta norma retoma elementos que en su momento facultó la Ley 9 de 1989 y establece la posibilidad de generar espacio público por la vía de cesiones urbanísticas.

Así mismo, el Decreto 1504 de 1998, en virtud del cual se reglamenta el espacio público en los Planes de Ordenamiento, define a este componente como: “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes.”

Anudado a lo anterior, esta norma señala a su vez que el espacio público está conformado por el conjunto de elementos constitutivos y complementarios, donde para la primera categoría se pueden encontrar los espacios públicos naturales o construidos. Adicionalmente a ello, se desprenden elementos que fungen como común derrotero en la elaboración y análisis de todos los planes o esquemas de ordenamiento en el país. Muestra de ello, y relacionada con los propósitos de la investigación, están los déficits cuantitativos, los cuales son desarrollados en el aparte del espacio público efectivo.

Entretanto, de lo dispuesto en el Decreto 1469 del 2010 se resalta aquello relacionado con la generación del espacio a través de las cesiones urbanísticas; al respecto, el artículo 57 del citado Decreto señala que serán los Planes de Ordenamiento Territorial y sus instrumentos derivados aquellos que fijen las especificaciones para las áreas de cesión; donde a partir de ello se establece que al terreno objeto de la cesión se debe poder acceder por vía pública vehicular, esta debe proyectarse de forma continua y no puede estar localizada en predios inundables ni en zonas de alto riesgo. Por su parte, se encuentra que “Corresponderá a los municipios determinar las demás condiciones y procedimientos para garantizar que a través de la correspondiente escritura pública las áreas de terreno determinadas como espacio público objeto de cesión obligatoria ingresen al inventario inmobiliario municipal.”

Ligado a lo anterior y en aras de complementar el ámbito de las cesiones urbanísticas, se tiene que la Corte Constitucional, en sentencia C-295 de 1993, retomando lo que en su momento había señalado la Corte Suprema de Justicia, dispuso que las cesiones urbanísticas “No tienen el alcance de una expropiación, razón por la cual el legislador no previó pago de indemnización, pues no tiene significación distinta a un acto de enajenación voluntaria (…) que deben hacer los propietarios de los predios con fines urbanísticos de claro interés social, ligados a la función social de la propiedad, y que puede exigir el Estado en ejercicio de las facultades que le asisten de dictar normas para planificar el ordenamiento de las ciudades”.

Por otra parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en múltiples sentencias ha analizado diferentes elementos que de las citadas normas se desprenden, siendo recurrentes, entre otros, los debates en torno a la primacía del interés general sobre el particular, a partir de los conflictos derivados del principio de la confianza legítima. Sin embargo, toda vez que este apartado se centra en la conceptualización del espacio público, se trae a colación la sentencia T-499 de 1999, puesto que es a partir de esta y de lo planteado en la Ley 9 de 1989 que se amplía la concepción heredada del marco civilista, la cual en sus artículos 674 y 678 del Código Civil definía a los bienes de uso público como las calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos.

Sobre esta base, la citada sentencia señala que el antedicho listado desconoce “inmuebles públicos o privados, que, al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva”, frente a ello, “lo que caracteriza a los bienes que pertenecen al espacio público, es su afectación al interés general y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad”. Así entonces, esta ampliación en el marco del concepto no solo resulta importante por la referenciación en sí misma, sino que al ser una definición recurrente en el grueso de sentencias que abordan el tema del espacio público, resulta ser un soporte para tener en cuenta dentro del análisis de este temario.

Así entonces, de lo hasta aquí expuesto, se pueden adelantar las siguientes conclusiones, siendo la primera de ellas que existe un compendio normativo que encuentra sus cimientos en la Constitución y que se desarrolla en esencia en un periodo de tiempo cercano. Ahora bien, aun cuando se ha producido normativa adicional, tales como los Decretos 1538 de 2005, 798 de 2010, compilados en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, y otros documentos tanto a nivel nacional como desde el ámbito local, lo cierto es que son desarrollos de lo que la normativa anteriormente referida ya había plasmado.